הפרטת הבורסה

משפט

  • רקע
  • דגם הפרטה
  • פיקוח
  • המצב הנוכחי
  • יתרונות וחסרונות
הבורסה לניירות ערך היא חברה פרטית שהתאגדה בשנת 1953 כחברה מוגבלת בערבות, כלומר חברה שאין לה מניות והיא מוקמת שלא כדי לנהל עסקים אלא כדי לנהל מוסדות צדקה וציבור, וכדי ליצור אישיות משפטית באופן שמפריד בין האחריות האישית של חבריה לאחריות הגוף המוקם.

למן שנות התשעים, עיקר עיסוקה של הבורסה הוא אישור להנפקה של ניירות ערך לסוגיהם, הספקת שירותים למסחר בניירות הערך ולסליקתם, והפצת נתוני המסחר בהם בזמן אמת. כיום ישנה זהות בין הגופים שחברים בבעלות על הבורסה לבין הגופים שיש להם זכות גישה למסחר. גופים אלו, בנקים וארגונים פיננסיים גדולים, נקראים "חברי הבורסה", והמסחר בבורסה יכול להתבצע רק באמצעותם. מבנה הבורסה ופעילותה הם בעלי אופי של קואופרטיב, ומוסדרים בחוק ניירות ערך תשכ"ח-1968. בין היתר, חוק זה אוסר על הבורסה לחלק רווחים לחבריה. מסלקת הבורסה ומסלקת מעו"ף הן חברות-בנות של הבורסה ומשמשות לסליקת המסחר הנעשה בבורסה.

רשות ניירות ערך היא הרגולטור המפקח על הבורסה ומתפקידה לבחון את התנהלות הבורסה ולבדוק את הבעיות הנובעות מפעילותה. במאי 2013 מינה יו"ר רשות ניירות ערך, שמואל האוזר, "ועדה לשכלול המסחר ולעידוד הנזילות בבורסה" (ועדת בן-חורין), כדי לבחון את השפל במחזורי המסחר בבורסה – שפל שנצפה גם במקומות אחרים בעולם – שהתבטא בירידה של 50% במחזורים. ועדת בן-חורין נתבקשה לבחון בין היתר השקת מוצרים פיננסיים חדשים, מסחר בתדירות גבוהה, שיטות מסחר ופקודות מסחר, מבנה עמלות המסחר, הקמת מאגר השאלות לניירות ערך, ועידוד משקיעים זרים. ואולם, המלצתה המרכזית הראשונה של הוועדה הייתה בנושא אחר: היא המליצה לשנות את מבנה הבעלות של הבורסה משותפות לתאגיד למטרות רווח, באופן המנתק ככל האפשר בין הבעלות עליה לבין החברוּת בה.

מהלך זה משמעו הפרטת הבורסה, כלומר הפיכתה מעסק שפועל לטובת הציבור ושיש לו מקום מרכזי בכל כלכלה מודרנית לעסק למטרות רווח לכל דבר ועניין, הכפוף להגבלות שונות. ההמלצה, שנעשתה בהשפעת שינויים דומים בעולם, חרגה כביכול ממטרות הוועדה הראשוניות ונועדה לטפל בבעיות של חוסר יעילות וחוסר אטרקטיביות, שנטען כי הן נובעות מהמבנה הנוכחי. הוועדה הציגה את המלצותיה בדוח הסופי שלה, שהוגש ליו"ר רשות ניירות ערך באפריל 2014.

מטרות ההפרטה הרשמיות על פי רשות ניירות ערך הן להפריד בין הבעלות על הבורסה לבין מי שמספק את שירותי המסחר בה; להגביר את יעילות הבורסה ואת היקפי המסחר בה במיליארדי שקלים בשנה; ולהוביל באמצעות הגברת התחרות להורדת גובה העמלות המשולמות על ידי המשקיעים עבור המסחר בבורסה.

בעקבות נפילת הממשלה ירד הנושא מהפרק, אך העיסוק בו התחדש בסוף 2015. ביולי 2016 הוגשה הצעת חוק ניירות ערך (תיקון מס' 60) (שינוי מבנה הבורסה), התשע"ו-2016, אשר  אימצה את המלצות הוועדה, רובן ככולן. ההצעה אושרה בממשלה פה אחד. על פי הצעת החוק, תיווצר תשתית חוקית להפרדה בין הבעלות על הבורסה לבין הזכות של חברי הבורסה לסחור בה, תוסר המגבלה על חלוקת רווחים, ויורחב בסיס החברים בבורסה כדי להנגישה למספר גדול יותר של גורמים שיסחרו בה ללא צורך בבעלות; לטענת כותבי החוק, מספר החברים בבורסה כיום נמוך מהמקובל במדינות אחרות. כמו כן, הצעת החוק כוללת שינוי של ימי המסחר בבורסה לימים שני עד שישי, לפי ימי המסחר בבורסות המערב.

לפי סקירה היסטורית המופיעה במחקר שפרסמה רשות ניירות ערך, שנועד לקדם את מהלך ההפרטה, שינוי מבנה הבורסה נועד להתאימה לעידן הגלובלי: כיום הבורסות אינן משרתות רק את המשק המקומי אלא קשורות זו בזו קשר הדוק. התחרות בין בורסות בעולם גוברת, והדבר מעלה את החשש לבריחת משקיעים לבורסות "מוצלחות" יותר, ובעקבות זאת לירידה במחזורי המסחר. הפיכת הבורסה לתאגיד נושא רווח תעודד אפוא את בעלי הבורסה לפעול להצלחת הבורסה ולעשותה לאטרקטיבית, באופן שתוכל להתחרות בבורסות אחרות בעולם. כמו כן, הפיכת הבורסה לחברה ציבורית למטרות רווח אמורה לגרום להגברת השקיפות בפעילותה.

השפעה בין-לאומית

אחד התמריצים הגדולים להפרטת הבורסה נובע מהשוואה לתהליכים שמתרחשים בעולם. ועדת בן-חורין מציינת כי בשנים האחרונות מרבית הבורסות שינו את מודל הבעלות. השינוי היה אחר בכל מקום, אך מאפיין מרכזי של כל השינויים היה הפיכת הבורסות ממודל של אגודה שיתופית ללא מטרות רווח לעסק כלכלי למטרות רווח. בורסות בעולם אשר זנחו את המודל של אגודה שיתופית ועברו למודל של פעילות למטרת רווח הצליחו לשפר פרמטרים חשובים בפעילותן, בהם שקיפות וממשל תאגידי, אטרקטיביות, יעילות, סחירות, נגישות להון, ושיתופי פעולה עם בורסות אחרות ועם משקיעים. על כן המליצה הוועדה לשנות את מבנה הבעלות על הבורסה.

המחקר שפרסמה רשות ניירות ערך מאשש את המלצות ועדת בן-חורין. המחקר השתמש בנתונים של עשרים מדינות, שכולן הכתירו את מהלך ההפרטה בהצלחה. נמצא בו כי ההפרטות מובילות לשיפורים טכנולוגיים ולחדשנות וכן לשיפור ביעילות התפעולית. במחקר נמצא גם כי זהות בעלי הבורסה משתנה לאחר שינוי מבנה הבעלות: בדרך כלל בורסות זרות או משקיעים מוסדיים מחליפים את הבעלות הבלעדית של חברי הבורסה. שינוי מבנה הבעלות מוביל אפוא על פי רוב לביזור הבעלות על הבורסה. כמו כן, הוא מוביל לגידול במגוון שירותי הבורסה ולירידה בעלות המסחר. וכאמור, תהליך ההפרטה מעודד אימוץ של טכנולוגיות חדשות ושיתופי פעולה בין בורסות.

דגם ההפרטה מוגדר בהצעת חוק ניירות ערך (תיקון מס' 60) (שינוי מבנה הבורסה), התשע"ו-2016. לפי הצעה זו הבורסה תהפוך כאמור מהתאגדות ללא מטרת רווח לתאגיד למטרות רווח. גם מבנה הבעלות ישתנה – כיום הבנקים מחזיקים ב-58% מהבורסה, 23% נוספים מוחזקים בידי כמה בתי השקעות, והיתר מוחזק בידי בנק ישראל וכמה בנקים זרים. במסגרת החוק יידרשו הבנקים למכור את אחזקותיהם בבורסה העולות על 5%, באופן שתתאפשר מכירת מניות לשחקנים חדשים שיוכלו להפוך לבעלי הבורסה, בכלל זה בורסות זרות בחו"ל. בכך תהפוך הבורסה לחברה ציבורית לכל דבר.

על פי הצעת החוק, רשות ניירות ערך תפקח על תאגיד הבורסה ככל תאגיד אחר, עם הגבלות שיחולו עליו בהיותו תאגיד בורסאי: הבורסה "תפעל באופן תקין והוגן תוך הבטחת עניינו של הציבור"; יחוזקו מנגנוני הפיקוח על פעילות הבורסה – הן המנגנונים הפנימיים בתוך הבורסה, באמצעות קביעת הסדרי ממשל תאגידי לטיפול בניגודי העניינים העשויים להתעורר עקב מבנה הבעלות החדש בבורסה; והן המנגנונים החיצוניים, באמצעות פיקוח רגולטורי על קיום תנאי הרישיון ועל קבלת היתרי שליטה או החזקה בבורסה, וקביעת סמכויות הפיקוח והאכיפה של הרשות כלפי הבורסה.

ב-2015 נופקה הערכת שווי לבורסה, שלפיה שווייה עשוי לזנק מ-400 מיליון שקל ליותר מ-2 מיליארד שקל בעקבות השינוי המבני המתוכנן, אך הבנקים חברי הבורסה לא יוכלו להרוויח מכך (מתווה ההפרטה גוזר מס של 100% על כל רווח עודף ממכירה מעל השווי הנוכחי).

ביולי 2016 הייתה אמורה לעלות הצעת חוק ניירות ערך לדיון בוועדת הכספים, אך הדיון נדחה עקב התנגדויות מצד גורמים רבים. בד בבד, ועד עובדי הבורסה פתח במאבקים משפטיים – החוברים למהלך המשפטי של הבנקים, המתנגדים להפחתת אחזקותיהם לשיעור מרבי של 5%. הוועד דרש כי בית המשפט יחייב את רשם ההקדשות והתאגידים לרשום את הבורסה לניירות ערך כחברה לתועלת הציבור. בית המשפט דחה את הדרישה וקבע כי הבורסה היא גוף דו-מהותי, שחלק ממהותו מסחרית והוא מקבל מימון בדרך של גביית עמלות, ועל כן איננו יכול להיות חברה לתועלת הציבור.

למרות ההתנגדויות, אישור החוק היה אמור לעבור בהליך מזורז בכנסת. בסוף יולי 2016 הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה, אך מיד לאחר מכן חתמה קבוצת חברי כנסת מהאופוזיציה על מכתב המבקש לדון בהצעת החוק שלא בהליך מזורז. בישיבת ועדת הכספים בתחילת אוגוסט נשמעו טענות רבות נגד החוק, לצד הכרה בחשיבותו. בין היתר נאמר כי בגלל חשיבות הנושא יש צורך בדיון מעמיק בו, ולא בהליך מזורז; וכי נדרש לשוב ולחשוב על הקצאת אחוזי השליטה לחברים הקיימים, שגם לאחר הגבלת שיעור האחזקות של כל אחד מהם לתקרה של 5% עדיין יהוו רוב. כמו כן הצביעה הוועדה על בעיות במתווה הפיקוח המוצע של רשות ניירות ערך, במיוחד הפיקוח על עמלות המסחר. הוועדה החליטה לדון בנושא במהלך הפגרה ולהעבירו לחקיקה רק במושב הכנסת הבא, בנובמבר 2016.

בינואר 2017 התפרסם כי וועד עובדי הבורסה דורש להקצות לעובדים 3% ממניות הבורסה לאחר השינוי המבני המתוכנן. המשא ומתן בין הצדדים התפוצץ פעמיים לאחר שמנכ"ל הבורסה טען כי העובדים דורשים תוספות חריגות, בעוד הוועד טען כי הוא מבקש לשמור על זכויות המעוגנות בהסכמים קיימים. לאור הסכסוך הוקפא קידום החוק להפרטת הבורסה.

יתרונות

  1. שר האוצר משה כחלון מאמין כי המהלך יוביל להפחתה של עמלות המסחר הגבוהות, וכי הוא יפתח את הדלת בפני חברות בישראל ובעולם לגייס הון בישראל, מכיוון שהבורסה תייצר אפיקי השקעה איכותיים לציבור ותגוון את מקורות החיסכון.
  2. על פי ועדת בן-חורין, ההפרטה תיצור מבנה בעלות שמתמרץ את חברי הבורסה להשקיע כדי להתחרות בבורסות אחרות.
  3. הוועדה טוענת כי ההפרטה תביא לידי הגברת השקיפות, הממשל התאגידי, האטרקטיביות, היעילות, הסחירות, הנגישות להון, ושיתופי הפעולה עם בורסות אחרות ועם משקיעים.
  4. לטענת יו"ר רשות ניירות ערך, שמואל האוזר, ההפרטה תסייע להסרת חסמי רגולציה, להקטנת האווירה האנטי-עסקית ולהפחתת הבירוקרטיה.
  5. על פי הצעת החוק, ההפרטה תמקד את הניהול של הבורסה ותמנע חשש לניגוד עניינים בין החברות לבין שיקולי הבעלות.
  6. על פי הצעת החוק, מתווה ההפרטה יחזק את מנגנוני הפיקוח הפנימיים והחיצוניים על התנהלות הבורסה.
  7. המחקר של רשות ניירות ערך טוען כי האינטרס של בעלי הבורסה להגן על המוניטין שלה יספק להם תמריץ לפקח על איכות החברות הנסחרות בה.
  8. על פי המחקר, הגבלת האחזקה המרבית של כל גוף בבורסה ל-5% תמנע השתלטות של גוף פרטי כלשהו על הבורסה.
  9. יש הטוענים כי הבנקים, כבעלי השליטה בבורסה, נמצאים בניגוד אינטרסים, משום שהבורסה היא גורם המתחרה בהם בהקצאת אשראי. הפחתת אחזקות הבנקים בבורסה ופתיחת הבעלות עליה לגורמים נוספים אמורה לטפל בניגוד האינטרסים ולחזק את תפקידה של הבורסה כספקית אשראי, מתוך שיפור יעילות המשק והקצאת המשאבים בו.

חסרונות

  1. ועדת בן-חורין, וכמוה כל הנוגעים בדבר, מסכימים כי לבורסה חשיבות עצומה למשק כמרכז שוק ההון. היא מסייעת בחלוקה יעילה של המקורות וביצירת כלים פיננסיים המאפשרים ניהול סיכונים, והדבר תורם לצמיחה במשק. אפשר אפוא לראות בבורסה "טובין ציבורי ערכי", המוגדר כטובין שהמדינה אחראית לו כדי להבטיח את הנגישות אליו לכלל הציבור, וכן את קיומו לטווח ארוך. לפיכך יש בסיס לדרישה כי הבורסה לא תהיה תאגיד למטרות רווח, אלא תמשיך לפעול כאגודה שיתופית הכפופה לפיקוח ציבורי.
  2. לטענת התנועה לאיכות השלטון, ההפרטה תמסור את הבורסה – נכס שערכו עשוי להגיע ל-2 מיליארד שקל ואשר נבנה בכספי העמלות ששילם הציבור – לידיהם של חברי הבורסה, ללא כל תמורה.
  3. לטענת התנועה לאיכות השלטון, היה אפשר לייעל את עבודת הבורסה גם ללא הפרטה. אך חברי הבורסה, שנאסר עליהם לחלק רווחים, ניצלו במשך שנים את מעמדם כמתווכים בלעדיים בין הציבור למערכת המסחר וגבו מהציבור עמלות מופרזות, בשיעור גבוה הרבה מהמקובל בעולם, ובד בבד ייבשו את הבורסה כמקור לגיוס הון לחברות עסקיות ומנעו ממנה להתייעל.
  4. לטענת התנועה לאיכות השלטון, ההפרטה הייתה עלולה לעורר חשש גדול מהשתלטות של גופים פרטיים על הבורסה באופן שיפגע באינטרסים של החברות הנסחרות בה ושל המשק כולו. ההגבלה המוצעת, הקובעת אחזקה מרבית של 5%, אמורה למנוע זאת לעת עתה.
  5. לטענת התנועה לאיכות השלטון, ההפרטה תניע מהלך שבסופו צפוי כי חברי הבורסה הנוכחיים ינפיקו את מניותיה וימכרו אותן לגופים המוסדיים. פירוש הדבר שהציבור ירכוש תמורת הון עתק את מה ששייך לו מלכתחילה.
  6. ועד עובדי הבורסה טוען כי ההחלטה שלא לרשום את הבורסה כחברה לתועלת הציבור עלולה להוביל לכך שחברי הבורסה יחליטו ביום מן הימים לקחת מהציבור את נכסיו. טענה זו נדחתה בבית המשפט.
  7. ההפרטה של הבורסה עשויה לעודד את בעליה לרשום חברות רבות ככל האפשר למסחר, ולהנפיק לשם כך חברות לא ראויות. ואולם לפי המחקר של רשות ניירות ערך, הניסיון בעולם מראה כי לחשש זה אין בהכרח יסוד.
  8. יש הטוענים כי הפרדת הבורסה מהבנקים והכנסתה כחבר פעיל ומנותק מהם לשוק הפיננסי יגרמו לטלטלה בשוק. הדבר עלול לסכן את יציבותם של הבנקים ושל המשק כולו.
טעינו? שכחנו? כדאי שנדע? דווחו לנו

 

תגובות

השאירו תגובה

Share on Google+Share on FacebookEmail this to someoneTweet about this on TwitterShare on LinkedIn

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top
נגישות
סגור סרגל הנגשה